Het ambtelijk apparaat

Sinds het begin van de twintigste eeuw is de staat, de overheid, zich meer en meer met de maatschappij gaan bemoeien. Onder invloed van eisen uit de samenleving moest de overheid steeds meer regelen, voor meer voorzieningen zorgen, meer subsidiëren en (dus) meer belasting heffen.

Bedenk maar wat er allemaal in een eeuw tot stand is gekomen op het gebied van onderwijs, gezondheidszorg, verbetering van arbeidsomstandigheden, aanleg van wegen, spoor- en waterwegen, dijken, riolering, gas- en elektriciteitsproductie en -distributie, telecommunicatie, ondersteuning van armen, werkloosheidsbestrijding, enzovoort.

Met deze enorme toename van overheidsactiviteiten groeide het aantal ambtenaren mee. Veel regelen, veel voorzieningen treffen, veel subsidiëren en veel belasting heffen noodzaakt tot veel onderzoeken, veel vastleggen en veel controleren. Dat vereist een leger van vaak hooggeschoolde staatsfunctionarissen: administrateurs, economen, juristen,sociaal-wetenschappers, ingenieurs, automatiseringsdeskundigen, milieudeskundigen, planologen, bouwkundigen enzovoort. Deze deskundigen hebben een zekere – soms zelfs een heel grote – invloed gekregen op de politieke besluitvorming.

Met deze enorme toename van overheidsactiviteiten groeide het aantal ambtenaren mee. Veel regelen, veel voorzieningen treffen, veel subsidiëren en veel belasting heffen vereist veel onderzoeken, veel vastleggen en veel controleren. Daarvoor zijn heel veel (vaak hooggeschoolde) staatsfunctionarissen nodig: administrateurs, economen, juristen, sociaal-wetenschappers, ingenieurs, automatiseringsdeskundigen, milieudeskundigen, planologen, bouwkundigen enzovoort. Deze deskundigen hebben een zekere – soms zelfs een heel grote – invloed gekregen op de politieke besluitvorming.

Hoeveel ambtenaren er precies zijn is niet zo gemakkelijk te zeggen, want wie is ambtenaar? Leraren in het openbaar onderwijs worden soms wel tot de ambtenaren gerekend, maar leraren in het bijzonder onderwijs juist weer niet. Ambtenaren kunnen in dienst zijn van het Rijk, de provincies, de gemeenten, de waterschappen en in allerhande overheidsinstellingen. Als we het hebben over de grote invloed van ambtenaren op de politieke besluitvorming of het beleid, dan hebben we het over twee soorten ambtenaren:

• de beleidsambtenaren die politieke bestuurders (ministers, staatssecretarissen, gedeputeerden en wethouders) informeren en adviseren over beleid.
• hoge ambtenaren die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van eenmaal vastgesteld beleid. Dat kan bijvoorbeeld de directeur zijn van de Rijksvoorlichtingsdienst, maar ook de top van Rijkswaterstaat, de krijgsmacht of hoge politiefunctionarissen.

Ambtenaren de ‘vierde macht’?

Soms wordt hiervoor wel eens de term ‘vierde macht’ gebruikt (naast de wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht), maar die term is misleidend. Hij wekt de indruk dat al die ambtenaren in nauw onderling overleg politieke besluitvorming in één bepaalde richting sturen. De ‘vierde macht’ doet denken aan een complot van bureaucraten.

In werkelijkheid is dat niet zo. Vele duizenden top- en beleidsambtenaren hebben weliswaar invloed op talloze politieke beslissingen, maar die invloed oefenen ze niet samen uit en die invloed gaat ook niet in dezelfde richting. Steeds andere ambtenaren hebben invloed op politieke besluitvorming vanuit verschillende afdelingen en diensten en ook met uiteenlopende belangen en visies. Vaak werken ambtenaren langs elkaar heen of zelfs tegen elkaar in.

Slimme politieke bestuurders, ministers of wethouders kunnen ambtelijke adviezen en informatie van verschillende afdelingen of diensten tegen elkaar uitspelen. Van ambtenaren die als één grote, machtige politieke factor met eigen belangen de democratische besluitvorming ondermijnen is dus geen sprake. Toch hebben veel ambtenaren afzonderlijk wel degelijk veel politieke invloed. De vraag is of dat vanuit democratisch oogpunt ‘erg’ is.

Beleidsambtenaren ontlenen hun politieke macht aan hun deskundigheid, hun informatievoorsprong ten opzichte van politici en hun contacten. Hoge ambtenaren worden geselecteerd op hun vakgebied (juridische, administratieve, financiële, technische, sociaalwetenschappelijke deskundigheid) en op hun kennis van het beleidsterrein waarover ze moeten adviseren.

Ministers, staatssecretarissen, wethouders en gedeputeerden, de politieke bestuurders dus, worden vaak op andere, politieke, gronden benoemd. Bovendien zijn de meeste bestuurders niet meer dan vier, hooguit acht jaar in functie. Als een kabinet valt zelfs (veel) korter. Ambtenaren blijven zitten en zien politieke bazen komen en gaan. Daardoor hebben ze veel meer ervaring en zijn ze gewoonlijk beter geïnformeerd over hun beleidsterrein dan de minister of de wethouder.

In de loop der jaren bouwen ambtenaren nauwe contacten op met organisaties, groepen en individuen die van belang zijn voor hun beleidsterrein. Ook dat brengt ambtenaren in een machtspositie ten opzichte van de politieke leiding. Zij weten immers wat er speelt ‘in het veld’ en zij geven informatie en visies door, bewust of onbewust gekleurd, naar twee kanten. Zij geven een beeld van wat de politieke leiding wil naar de organisaties en instellingen in hun beleidssector: ‘De minister speelt met die en die ideeën, en het zou goed zijn als jullie daarom dit en dat deden’.

Maar ambtenaren geven ook aan hun politieke baas informatie over wat er in hun sector leeft. Zij staan als het ware tussen de samenleving en de politiek in. Daarom is wel opgemerkt dat invloed van ambtenaren op politieke beslissingen eerder een democratisch voordeel dan een nadeel is, omdat ambtenaren vaak beter weten wat er leeft in de samenleving dan beroepspolitici dat weten. 

Wanneer hebben ambtenaren invloed?

In de totstandkoming van politiek beleid is een aantal fasen te onderscheiden. In elk van die fasen spelen ambtenaren een belangrijke rol.

1. In de fase van de voorbereiding van beleid bepalen ambtenaren in hoge mate welke problemen en belangen aandacht krijgen en welke min of meer genegeerd worden. Ambtenaren doen onderzoek naar problemen en maken keuzen in de vraagstellingen voor dat onderzoek, in de presentatie van de resultaten en in de manier waarop die resultaten naar buiten komen. Ambtenaren polsen belangengroepen, commissies, adviesorganen en ook daarin maken ze keuzen. Bij wie leggen ze hun oor te luisteren? Welke vragen stellen ze? Welke informatie selecteren ze voor hun politieke leiding?
2. In de fase van beleidsvormgeving maken ambtenaren keuzen uit alle beschikbare informatie, uit alle argumenten en belangen. Ze kiezen uit verschillende manieren waarop beleidsplannen kunnen worden geformuleerd. Onvermijdelijk benadrukken ze hierbij bepaalde aspecten of belangen en presenteren ze andere als minder belangrijk.
3. In het stadium van politieke besluitvorming fluisteren beleidsambtenaren hun politieke baas in welke informatie en welke argumenten hij of zij in de Tweede Kamer (of de Provinciale Staten of de gemeenteraad) kan gebruiken om bepaalde voorstellen te verdedigen. Ambtenaren kunnen voortijdig plannen laten uitlekken of juist informatie achterhouden om het besluitvormingsproces te beïnvloeden.
4. In de fase van de beleidsuitvoering is de invloed van ambtenaren het meest zichtbaar. In wet- en regelgeving wordt vaak alleen de grote lijn van beleid uitgezet. In de uitvoering is er voor ambtenaren meestal veel ruimte om te beslissen hoe ze zaken aanpakken. Voorbeelden daarvan zijn de invulling van het wegenverkeersreglement, het in individuele gevallen al dan niet toekennen van sociale uitkeringen, acties van de belastingdienst, beoordeling van subsidieaanvragen en vergunningen, de invulling van bouwplannen enzovoort.
5. De laatste fase in het proces van politieke besluitvorming bestaat uit de beleidsevaluatie: onderzoek naar ‘wat het nou eigenlijk heeft uitgehaald’ en het trekken van conclusies daaruit. In dit onderzoeks- en rapportagewerk zijn ambtenaren weer degenen die selecties maken uit een overstelpende hoeveelheid informatie en die beslissen welk verhaal op welke manier naar buiten wordt gebracht over wat er van bepaalde beleidsmaatregelen terecht is gekomen. Daarmee bepalen ambtenaren natuurlijk ook hoe eerdere ervaringen doorwerken in nieuwe plannen.

De ambtelijke organisatie – in dienst van de staat

De organisatie van het ambtelijke apparaat zoals we dat nu kennen, is ontstaan in de loop van de negentiende eeuw. Vóór die tijd waren ambtelijke functies meestal lucratieve baantjes die door de vorst of de plaatselijke adel als gunst werden weggegeven. Soms ook werd een functie gekocht. Een tollenaar of een belastinggaarder mocht voor een bepaald bedrag zijn functie uitoefenen. Ambtenarendom werd toen bijna automatisch in verband gebracht met corruptie, willekeur en vriendjespolitiek.

Met de opkomst van de democratische staatsvorm in de negentiende eeuw verandert dat. De ambtenaar is niet langer in dienst van de koning of de baron, maar van de staat. Hij wordt niet meer benoemd omdat hij geld meebrengt of gunsteling van de vorst is, maar vanwege zijn kwaliteiten.

Hij bedenkt niet meer naar eigen inzicht wie hij belast, wat hij verbiedt of wie hij gunsten schenkt. Er komen regels die de volksvertegenwoordiging vaststelt en waaraan de ambtenaar zich moet houden. Er ontstaat een ambtelijke organisatievorm, die men later bureaucratie noemt. Kenmerken van deze bureaucratische organisatievorm zijn onder meer:

• Benoemingen op basis van deskundigheid en geschiktheid (geen vriendjespolitiek meer)
• Duidelijke verantwoordelijkheden, een hiërarchische organisatie (om een groot ambtelijke apparaat te kunnen controleren en sturen moet duidelijk zijn wie waarop kan worden aangesproken)
• Uitgebreide procedures en zoveel mogelijk schriftelijk vastleggen van informatie en van stappen in de besluitvorming (ter controle tegen corruptie en willekeur en om te voorkomen dat één individu of afdeling een informatiemonopolie krijgt)
• Loyaliteit van de ambtelijke organisatie aan de staat (politici moeten ongeacht tot welke partij of stroming ze behoren op hun ambtenaren kunnen vertrouwen)

In onze tijd heeft het woord ‘bureaucratie’ een negatieve betekenis gekregen, maar ooit was de bureaucratische organisatievorm een enorme vooruitgang.