Huis voor democratie en rechtsstaat

Voorkomen van het kwade

woensdag 30 maart 2016

 

Ter ere van 200 jaar Staten-Generaal organiseerde ProDemos samen met de Staten-Generaal een vierdelige lezingenreeks. De vierde lezing ging over de verhouding tussen Eerste en Tweede Kamer. Sprekers waren Bert van den Braak en Joris Backer.

Bert van den Braak is als onderzoeker verbonden aan het Parlementair Documentatie Centrum van de Universiteit Leiden. Hij promoveerde op de geschiedenis van de Eerste Kamer en werkte mee aan diverse wetenschappelijke publicaties, vooral over de maatschappelijke herkomst van Kamerleden. Voor het jubileumboek ‘In dit Huis’ (ter ere van tweehonderdste verjaardag van de Tweede Kamer) schreef hij verschillende bijdragen.

Joris Backer is sinds 2011 Eerste Kamerlid voor D66. Sinds 2015 is hij tevens ondervoorzitter van de Eerste Kamer. Eerder was hij advocaat en werkzaam bij Shell en Schiphol. In de Eerste Kamer houdt hij zich onder meer bezig met financiën, justitie en Europa. 

Eerste Kamer: begonnen als steunpilaar van de koning

verslag3Bert van den Braak opende deze laatste lezing over 200 jaar Staten-Generaal met een korte geschiedenis van de Eerste Kamer.

Met het oprichten van een senaat (in 1815) wilde de koning destijds voorkomen dat de Tweede Kamer zich al te enthousiast zou bedienen van haar recht van initiatief. Om eventuele initiatiefwetsvoorstellen op ‘democratische’ wijze af te kunnen handelen, vulde hij de Eerste Kamer met hem welgezinde edellieden en ‘aanzienlijken’: regenten van niet-adellijke afkomst. Wetten die de (gekozen) Tweede Kamer aannam, kon door de (benoemde) Eerste Kamer alsnog worden afgewezen.

Het Nederlandse tweekamerstelsel dateert dus uit 1815. Met de regelmatigheid van de klok wordt voorgesteld dat één van beide kamers afgeschaft moet worden. Een discussie zonder einde, volgens Van der Braak. Dat beide kamers nog steeds bestaan, komt simpelweg doordat er nooit een meerderheid is geweest om een van de twee kamers weer af te schaffen. De staatkundige rol van de Eerste Kamer heeft zich volgens hem door de eeuwen heen bewezen: het bleek nuttig om een wet in twee kamers te behandelen. Wat men onder ‘nuttig’ verstaat, is overigens mettertijd wel veranderd.

Wel of geen rechtstreekse verkiezing?

De Grondwetscommissie van Thorbecke stelde in 1848 voor om de Eerste Kamer rechtstreeks te laten kiezen door de burgers. Dit idee was echter toch iets te radicaal en in plaats daarvan besloot men tot indirecte verkiezing door de Provinciale Staten.

Over het algemeen, ziet Van den Braak, was de Eerste Kamer behoudender dan de Tweede Kamer. Toch waren het in 1887 de liberalen die zorgden voor het voortbestaan van de Eerste Kamer in de al bestaande vorm. De confessionelen wilden daar graag verandering in aanbrengen, maar de liberalen, op dat moment in de meerderheid in de Eerste Kamer, vonden dat de confessionelen al te veel macht hadden in de Tweede Kamer en hielden deze vernieuwing tegen. Wel werd het lidmaatschap van de Eerste Kamer opengesteld voor een bredere groep Nederlandse mannen. Naast de allerrijksten mochten nu ook bepaalde beroepsgroepen senator worden, zoals hoogleraren, officieren, rechters en oud-Tweede Kamerleden.

Niet politieker, wel zichtbaarder

verslag4Dat de Eerste Kamer politiek bedrijft, heeft volgens Van den Braak altijd buiten kijf gestaan. Hij kent genoeg voorbeelden van kabinetten die geen meerderheid hadden in de Eerste Kamer en ook een aantal momenten dat een kabinet moest opstappen omdat de Eerste Kamer de begroting niet goedkeurde. Wel heeft een verandering plaatsgevonden in de manier waarop wetten tot stand komen. In de afgelopen halve eeuw zijn regeerakkoorden steeds minder op hoofdlijnen geschetst, maar veel meer dichtgetimmerd. Dit beperkt de speelruimte van beide kamers. Hierdoor wordt de overgebleven speelruimte politieker.

Een tweede verandering is dat de Provinciale Statenverkiezingen sinds de grondwetswijziging van 1983 allemaal tegelijk plaatsvinden. Vóór 1983 werden de Provinciale Staten, en daarmee de Eerste Kamerleden, om de beurt gekozen en werd dus steeds een deel van de senaat vervangen. Door dit nieuwe systeem, zegt Van den Braak, kwam de Eerste Kamerverkiezing steeds meer in een nationale context te staan en werd deze dan ook steeds explicieter gekoppeld aan actuele politiek.

De goede dingen doen

Joris Backer beaamt dat vanuit zijn eigen rol als Eerste Kamerlid. “De meeste kritiek op de Eerste Kamer komt vanuit de Tweede Kamer.” De Eerste Kamer heeft altijd politiek bedreven, zegt hij, maar het valt nu meer op, omdat de regering al in de Tweede Kamer akkoorden probeert te sluiten met de constructieve oppositie in de Eerste Kamer om zich daar van voldoende steun te verzekeren.

De Eerste Kamer is zich bewust van haar bijzondere rol en ook van de discussie rondom die rol. “We vragen ons vaak af of we nog wel de goede dingen doen,” aldus Backer. Daarom heeft de Eerste Kamer aan de Tweede Kamer gevraagd om de minister opdracht te geven tot het instellen van een staatscommissie die zich met die vraag bezighoudt.

Constitutionele waakhond

verslag5Van een verschuiving in de opdracht of het mandaat van de Eerste Kamer is volgens Backer echter geen sprake. Het lijkt hem ook onwaarschijnlijk dat dit op korte termijn zal plaatsvinden. De reden hiervoor is dat de Eerste Kamer effectief is als tegenmacht aan de regering door wetten uit de Tweede Kamer steeds op dezelfde criteria te beoordelen: wat is de rechtmatigheid van deze wet? De uitvoerbaarheid? De handhaafbaarheid?

Op die punten grijpt de Eerste Kamer, waar nodig, in, evenals bij wetsvoorstellen die te gehaast zijn gemaakt of te ver ingrijpen. Zo vervult de Eerste Kamer de functie van constitutionele waakhond en vormt ze een steunpilaar voor de rechtsstaat. Backer haalt een bekende uitspraak uit 1848 aan over de taak van de Eerste Kamer, die “niet ligt in het stichten van het goede, maar het voorkomen van het kwade.”

Expertise is leidend

Als aanwezigen hierna de kans krijgen om vragen te stellen, gaat het als eerste over de relatief hoge leeftijd van Eerste Kamerleden. Zien de sprekers een probleem in het uitleggen van de relevantie van de senaat als jonge mensen zich daar niet vertegenwoordigd zien?

Backer vindt het een interessant punt: “Ik had dit niet kunnen doen op mijn 35e. Je moet kunnen putten uit ervaring en bepaalde contacten hebben. Dan ben je als Eerste Kamerlid het efficiëntst.” Wel vindt hij dat jongere mensen andere dingen kunnen inbrengen en een ander perspectief hebben. Van den Braak is het daarmee eens, maar vindt dat partijen daar zelf al voldoende rekening mee houden in het samenstellen van de kandidatenlijst. Uiteindelijk is expertise het belangrijkst.

Een bezoeker wil van Backer weten hoe intensief er wordt overlegd door Eerste en Tweede Kamerleden. Volgens Backer verschilt dat heel erg, maar het is niet zo dat ze constant met elkaar aan de telefoon hangen: “Je bepaalt je eigen relevantie, maar denkt natuurlijk wel na over wat daarvan de consequenties zijn voor jouw tegenhanger in de Tweede Kamer.”

Goed dat we er zijn

verslag2De laatste vraag van de avond gaat over media-aandacht. Eerder al gaf Backer toe dat de Eerste Kamer voor de pers niet voor het meeste spektakel zorgt en dat er in de senaat geen ‘wildebeestenlucht’ hangt. Hij vindt dat jammer, want de Eerste Kamer is levend staatsrecht. Op sommige thema’s ontstaat wel druk vanuit de media.

Backer heeft dit zelf ervaren rondom het verbod op rituele slacht. Verschillende media vonden het onbegrijpelijk dat de senaat een initiatiefwetsvoorstel van de Tweede Kamer verwierp. Waarom steunden de parlementariërs elkaar niet? Maar, zegt Backer, het ging hier om grondrechten en daar moet je helder in zijn. Het kabinet had zelf geen standpunt ingenomen. “Toch goed dat we er dan zijn,” besluit Backer.

Lezingenreeks 200 jaar Staten-Generaal

Deze lezing was de vierde en laatste bijeenkomst van de lezingenreeks 200 jaar Staten-Generaal. Hieronder vindt u een overzicht van de eerdere lezingen: